Accueil et accompagnement des déplacés d’Ukraine

Dans le contexte de déplacements importants des populations ayant fui le conflit en Ukraine et à la demande de la France, le Conseil de l’Union européenne a activé, pour la première fois, le dispositif de protection temporaire prévu à l’article 5 de la directive du 20 juillet 2001.

Ce dispositif visait à octroyer aux personnes concernées une protection internationale immédiate à laquelle sont associés un certain nombre de droits, évitant ainsi la saturation des systèmes d’asile nationaux.

Dans ce contexte, le Gouvernement, par l’instruction du 10 mars 2022 des ministres chargés de l’intérieur, des solidarités et de la santé, de la transition écologique et de la citoyenneté, a chargé les préfets de départements de mettre en œuvre et de coordonner les opérations d’accueil.

Début mars 2022, les personnes déplacées d’Ukraine sont arrivées en nombre sur l’ensemble du territoire avec différents moyens de locomotion. Ces arrivées, prévisibles mais non organisées par les pouvoirs publics, ont nécessité une structuration rapide de l’accueil au niveau départemental.

Cet accueil devait prendre en compte la situation administrative et sanitaire des intéressés et leur prévoir un hébergement d’urgence, dans un contexte particulièrement sensible de fuite d’un pays en guerre. Le public était en majorité constitué de femmes seules ou accompagnées d’enfants.

Des dispositions ont également été prises pour les premiers soins des déplacés, ainsi qu’un suivi de traitement le cas échéant et une prise en charge psychologique immédiate, par la mobilisation des agences régionales de santé (ARS) et des moyens sanitaires structurés par les communautés professionnelles territoriales de santé (CPTS).

Dès les premiers jours, sous la coordination du ministère de l’Intérieur et des Outre-mer, les préfets ont ainsi mobilisé services et opérateurs de l’Etat, collectivités territoriales (régions, départements, communes et métropoles) et associations pour organiser une réponse d’accueil concrète. Des cellules de crises ont pu être montées dans les centres opérationnels de crise dans les préfectures des départements où les flux ont été les plus importants.

Au plan national, la coordination interministérielle du dispositif d’accueil et d’insertion des déplacés d’Ukraine a été assurée par la Cellule interministérielle de crise Ukraine (CIC-Ukraine) dont la présidence a été confiée par la Première ministre au ministre de l’Intérieur et des Outre-mer. La CIC-Ukraine a ainsi pu remplir trois missions principales :

Une fonction d’animation et de coordination interministérielle des acteurs de la gestion de crise (ministères, opérateurs de l’Etat, collectivités territoriales, associations de solidarité) afin de garantir un cadre global d’action cohérent pour l’Etat,
Une fonction de synthèse des informations disponibles, qui sont ensuite partagées et diffusées avec l’ensemble des parties prenantes de la crise,
Une action de veille et de prospective afin d’anticiper les événements et d’alerter le Gouvernement sur les risques éventuellement encourus (arrivées massives, départs, ruptures de capacités en matière d’hébergement, etc.).

La CIC-Ukraine a assuré dès sa création, le 9 mars 2022, un pilotage du dispositif national, en lien avec l’ensemble des ministères et des différentes parties prenantes Elle a coordonné la mobilisation des ressources de nombreuses directions ministérielles: Direction générale des étrangers en France, Délégation interministérielle à l’accueil et à l’intégration des réfugiés, Délégation interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement, Direction générale de la cohésion sociale, Direction générale de l’emploi et de la formation professionnelle, Direction générale de l’enseignement scolaire.

En lien avec l’ensemble des partenaires de la gestion de crise, la CIC-Ukraine a organisé la diffusion de l'information et l'orientation des personnes concernées par une large communication sur de multiples supports, notamment en langue ukrainienne, auprès des partenaires locaux (élus locaux, espaces France services, associations, etc.).

La CIC-Ukraine est également le point d’entrée du réseau consulaire ukrainien en France et des collectivités territoriales françaises, ainsi que de leurs associations.

Porté par le ministère de l’Intérieur et des Outre-mer, en collaboration avec le ministère chargé du logement mais aussi le ministère de l’Education nationale, les ministères chargés dessolidarités, de la Santé, des transports, un plan national d’accueil a été déployé pour répondre aux besoins de prise en charge de 100 000 ressortissants ukrainiens en France, afin que ceux-ci puissent être accueillis, hébergés et accompagnés vers le logement aussi rapidement que possible.

Pour ce faire, la France a pu tirer profit de l’élan de solidarité de la part de nombreux acteurs (collectivités territoriales, bailleurs, particuliers ou associations). En matière d’hébergement, des dizaines de milliers de places d’hébergement citoyen et de logements ont été remontées grâce à la plateforme démarches-simplifiées, que les services départementaux de l’Etat se sont employés à structurer, en parallèle de dispositifs d’hébergement collectifs.

La stratégie nationale d’accueil des déplacés d’Ukraine, adoptée lors du Conseil de défense et de sécurité nationale (CDSN) du 9 mars, s’est directement inspirée des dispositions de la directive de juillet 2001. Elle a reposé sur quatre piliers thématiques : hébergement et logement, scolarisation des élèves, accès aux soins et aux droits sociaux, accès au marché du travail.

1. Les déplacés d’Ukraine bénéficient dès la délivrance de leur autorisation provisoire de séjour (APS) de l’allocation pour demandeurs d’asile (ADA) versée par l’OFII, pour subvenir aux besoins élémentaires. Le montant alloué varie selon la composition du ménage, ses ressources et selon les conditions de logement ou d’hébergement. Elle représente 14,20 €, par jour, par adulte, à taux plein, avec la majoration de 7,40 € pour l’hébergement, soit 426 € par mois, majorés de 3,40 € par personne supplémentaire rattachée au foyer. Les bénéficiaires de la protection temporaire peuvent accéder au marché du travail dès la délivrance de leur autorisation de séjour.
   
2. Plus de 100 000 déplacés ont accès à une couverture maladie (PUMA) après l’effort réalisé par la CNAM pour les affilier. En outre, le Gouvernement a souhaité ouvrir les prestations d’entretien aux déplacés d’Ukraine bénéficiant d’une APS. Ces prestations atteignant près de 400 € mensuels en moyenne, sont versées par les CAF.
   
3. L’hébergement des déplacés d'Ukraine repose sur trois dispositifs complémentaires : le logement individuel, l'hébergement citoyen et l'hébergement collectif. Depuis le 22 novembre 2022, une mesure de soutien financier aux ménages hébergeant des déplacés d'Ukraine est mise en œuvre par la DIHAL via l'Agence de Service et de Paiement (ASP), à hauteur de 150€ par trimestre, dans la limite de trois trimestre. Des dispositifs de droit commun sont enfin accessibles aux déplacés d’Ukraine en matière d’accès au logement (IML, garantie VISALE) et sont mis en œuvre ou supervisés par la DIHAL.
   
4. Concernant la scolarisation, les services territoriaux de l’Education nationale se sont fortement mobilisés pour permettre l’accueil immédiat de près de 20000 élèves non-francophones pour la plupart, dans les établissements scolaires français

Le dispositif d’accueil et d’hébergement, coordonné par le préfet de département en lien avec les associations désignées localement, s’est structuré en trois phases :

• Des « sas d’urgence », c’est-à-dire des hébergements de très courte durée (maximum 15 jours) à proximité des principaux lieux d’arrivée des déplacés ;
• Des lieux d’hébergement collectifs incluant un accompagnement social adapté ou une prise en charge par des particuliers en attente d’un logement pérenne ;
• Un accès au logement pérenne, en privilégiant l’intermédiation locative.

Le ministère de l’Intérieur et des Outre-mer a assuré le financement de l’hébergement de premier niveau, correspondant aux sas d’urgence, aux lieux d’hébergement collectifs et, marginalement, à des places d’hôtels. Cette prise en charge a conduit le ministère, au plus fort de la crise, à mobiliser près de 30.000 places d’hébergement, pour un coût total de 263,4M€. Les conventions de financement ont été reconduites en 2023 pour maintenir l’ouverture de 20.000 places d’hébergement.

Au-delà de cette mobilisation des moyens de l’Etat, les préfets ont eu à coordonner l’élan de solidarité auquel ont pris part de nombreux acteurs institutionnels et particuliers. Les préfectures ont donc mobilisé les différents services de l’Etat compétents et les associations afin de vérifier la conformité des hébergements.
Piloté et porté par la Délégation interministérielle à l’accueil et à l’intégration des réfugiés (DIAIR), la plateforme de parrainage « Pour l’Ukraine » a permis de recueillir et de centraliser l’ensemble des offres citoyennes. Très vite, la plateforme a su remplir son rôle tant envers la société civile (bénévolat associatif, proposition de logement, don aux ONG, collecte de matériel par la Protection Civile) que des bénéficiaires eux-mêmes (information traduite en français et ukrainien, livret d’accueil).

Dans un souci constant de solidarité nationale, le ministère de l’Intérieur et des Outre-mer a veillé à la répartition des personnes déplacées d’Ukraine sur l’ensemble du territoire métropolitain. Un mécanisme d’orientation a permis aux régions les plus concernées par les flux d’arrivées (Île-de-France, Grand Est, Provence-Alpes-Côte-D’azur) de conserver les places disponibles et les moyens nécessaires pour continuer à accueillir les personnes se présentant sur le territoire, tout au long de la crise.

La France a également engagé, dans un souci de solidarité européenne et de répartition équitable de l’effort de mobilisation, des démarches proactives pour accueillir en France des personnes déplacées dans les pays frontaliers de l’Ukraine en lien avec le Haut-Commissariat aux Réfugiés (HCR) et l’Office International des Migrations.

Les préfectures de département ont instruit les demandes d’autorisation provisoires de séjour « protection temporaire. Elle devait être octroyée le plus tôt possible, de façon à ce que les bénéficiaires puissent avoir accès à l’allocation pour demandeur d’asile (ADA) et à une couverture santé, et qu’elles puissent bénéficier du droit de travailler. Certaines préfectures ont aménagé des guichets dédiés pour prendre en compte le flux des arrivées.

Les personnes concernées remplissant les conditions ont obtenu une autorisation provisoire de séjour d’une durée de 6 mois portant la mention « bénéficiaire de la protection temporaire», renouvelable de plein droit tous les 6 mois pendant toute la durée de validité de la décision du Conseil. Un premier renouvellement de ces APS a eu lieu à la fin de l’été 2022 et une nouvelle échéance se dessine avec la fin de la première année de la guerre en Ukraine.

Au 29 janvier 2023, 146 117 autorisations provisoires de séjour (APS) ont été délivrées par les préfectures au titre de la protection temporaire, parmi lesquelles 87 928 correspondent à des primo-demandes et 53 459 correspondent à des renouvellements. Pour autant, ces chiffres ne correspondent pas au total des personnes déplacées d’Ukraine présentes en France dans la mesure où seules les personnes majeures se voient délivrer une APS.

Parmi ces bénéficiaires figurent, outre les ressortissants ukrainiens et les membres de leurs familles, des ressortissants de pays tiers ou apatrides qui bénéficient d’une protection internationale ou nationale équivalente en Ukraine ou qui résidaient régulièrement en Ukraine sur la base d’un titre de séjour permanent et qui ne sont pas en mesure de rentrer dans leur pays d’origine dans des conditions sûres et durables. Au 5 février 2023, 6 815 APS ont été délivrées à des ressortissants de pays tiers (soit 4,62% du total des APS délivrées).

Bien qu’ils ne remplissent pas ces conditions, les étudiants originaires de pays tiers ayant fui le conflit en Ukraine ont pu bénéficier d’autorisations provisoires de séjour d’une durée initiale d’un mois, renouvelable jusqu’au 31 octobre 2022. Ce délai a notamment permis aux étudiants concernés de faire le point sur leur situation et d’accomplir les démarches nécessaires pour poursuivre leurs études en France, les préfectures procédant alors à un examen complet de leur droit au séjour. Pour autant, la majorité des étudiants déplacés en France dans les premières semaines du conflit a été rapatriée à l’initiative de leur Etat d’origine.

Le nombre de bénéficiaires de l’allocation équivalente à l’allocation pour demandeurs d’asile, versée par l’OFFI chaque mois, a atteint 31 150 dès la mise en place du dispositif au mois de mars 2022, avant de s’étendre à 97 447 personnes au mois de septembre. Après le premier renouvellement des autorisations provisoires de séjour à l’automne 2022, qui a permis d’identifier les personnes ayant quitté le territoire national pour retourner en Ukraine ou rejoindre un autre Etat, ce chiffre s’est stabilisé à 81 885 bénéficiaires en décembre 2022.

Dans l’attente du prochain renouvellement des autorisations provisoires de séjour après deux périodes de six mois, il s’agit de l’estimation la plus fiable et la plus récente du nombre de personnes déplacées d’Ukraine effectivement présentes sur le territoire français.

Au-delà de l’accueil des personnes déplacées d’Ukraine, des dispositions ont été prises pour faciliter l’accès au territoire français de ressortissants russes ou biélorusses menacés dans leur pays en raison de leurs prises de position dans le cadre du conflit.

Elles peuvent se voir délivrer un visa par les autorités consulaires françaises et, si elles manifestent le souhait de demeurer sur le territoire français à l’expiration de ce visa, bénéficier d’une autorisation provisoire de séjour valable six mois les autorisant à travailler.

Au 5 février 2023, 846 ressortissants russes ou biélorusses ont eu recours à ce dispositif pour séjourner temporairement sur le territoire français.

La gestion de la crise ukrainienne a représenté un défi sans précédent pour le ministère de l’Intérieur et des Outre-mer. L’arrivée massive, prévisible mais non organisée, de personnes déplacées en Europe, dans des proportions inédites depuis la fin de la seconde guerre mondiale, a nécessité une réponse rapide et adaptée.

La part que la France a prise dans l’accueil de ces publics a appelé de la part des services de l’Etat, mais aussi des collectivités territoriales, des associations et de la société civile, un élan de solidarité hors norme, qu’il a fallu superviser. Il importait également de ne pas désorganiser les dispositifs de droit commun prévus pour les demandeurs d’asile ou les dispositifs existants d’accueil d’urgence.

Par l’action coordonnée des préfets, l’accueil des déplacés d’Ukraine a ainsi permis au ministère de l’Intérieur et des Outre-mer d’imaginer les réponses opérationnelles innovantes, avec agilité et inventivité. De nouveaux modes d’accueil et de prise en charge ont été mis en place, dans des délais très brefs.

Dans les grands centres urbains, et notamment Paris, Strasbourg, Lyon, Marseille et Nice, plus de 80 sas d’accueil ont été ouverts, véritables lieux de coopération entre l’Etat, les acteurs associatifs et les collectivités.

Ces sas ont pris la forme de plateformes («hubs») pluridisciplinaires permettant de regrouper, sur un même site, des guichets uniques chargés de l’accueil d’urgence, de la prise en charge au titre du diagnostic social et médical, des formalités administratives pour obtenir l’autorisation de séjour et la carte d’allocation, mais proposant également un hébergement d’urgence. Sur place, l’ensemble des acteurs mobilisés était présent: services de l’Etat (préfectures, OFII, Agences régionales de santé, CAF, Pôle Emploi), associations chargées de l’accompagnent, associations humanitaires, mais aussi collectivités (centres d’action sociale). C’est directement depuis ces sas que les orientations vers les dispositifs et hébergement de moyen terme ont été organisées.

Exemple marquant, le sas francilien nommé «Escale Ukraine» installé dans l’enceinte du parc des expositions de la Porte de Versailles, a ainsi pu accueillir jusqu’à 1000 personnes chaque jour au plus fort de la crise. A Marseille, c’est un ferry qui a été mobilisé pour permettre l’accueil de plus de 800 personnes accédant à l’ensemble des prestations d’accompagnement.

En outre, la compétence des préfets en matière de délivrance des titres de séjour a été adaptée pour permettre à chaque préfet de délivrer des autorisations provisoires de séjour (APS) à valeur nationale, et non départementale.

Enfin, dans une logique d’aller-vers (qui a également permis de ne pas déstabiliser l’accueil des autres publics), l’OFII a organisé plusieurs missions dites «foraines» afin de faciliter l’engagement des démarches d’obtention de l’aide financière pour les déplacés.